劉齊（社會學研究所）
貧民區（葡萄牙語為“Favela”）是巴西貧富差距的真實寫照，也給城市治理帶來巨大挑戰。2025年6月，我隨中國社會科學院社會學研究所代表團出訪巴西，赴圣保羅和里約熱內盧開展學術交流與合作項目。乘車穿梭于城市之中，依山坡而建的密密麻麻的貧民區聚落不斷從眼前掠過。盡管行程緊湊，但是當巴西坎皮納斯州立大學中國研究中心巴方主任湯姆·德懷爾邀請我們實地探訪貧民區時，社會學研究者“從實求知”的基因立刻燃動起來。
在德懷爾和學生的陪同下，我們有幸在相對安全的前提下進入位于圣保羅西南部邊緣的名為安吉拉花園（Jardim Angela）的貧民區地帶，通過與當地居民交談討論，逐漸揭開了巴西貧民區的神秘面紗。我們了解到，經歷多年的治理探索，過去被稱為“死亡三角”的安吉拉花園，如今已變成當地居民心中共同的家園。安吉拉花園的社區治理實踐，對于思考全球范圍內超大特大城市的社會包容與治理創新，具有重要的參考價值。
貧民區的由來
“這是一輛防彈車，你們搖下車窗看看，多么厚的玻璃！”前往安吉拉花園的路上，本地學生一邊開車，一邊寬慰我們。安吉拉花園暴力犯罪率居高不下，當地人將其稱為“死亡三角”。2022年的統計數據顯示，約有170萬居民生活在與安吉拉花園類似的貧民區中，貧民區人口約占圣保羅人口總量的15%。
巴西貧民區是該國復雜歷史與社會變遷的集中體現，其根源可追溯至葡萄牙殖民時期形成的大莊園制。殖民初期，莊園主占有大量土地，通過債務約束迫使印第安人在莊園中勞作。巴西廢除奴隸制后，莊園規模并未隨之縮小，反而不斷擴張，一部分奴隸出逃，另一部分則淪為貧困的佃農。長期困苦的生存狀態最終引發北部地區失地農民起義，政府則通過招募青年政府軍的方式予以鎮壓。戰爭結束后，退伍士兵返回里約熱內盧，等待政府發放軍餉。這些士兵在城市周邊的山坡上搭建起低矮簡陋的房屋，并將其命名為“Favela”。此后，“Favela”一詞逐漸被沿用下來，特指巴西的貧民區。
進入20世紀，巴西加速推進城市化進程。一方面，基礎設施建設創造了大量體力勞動崗位，大批農村人口開始向城市集中；另一方面，社會階層分化加劇，在高昂房價和地租的限制下，這些農村移民難以進入正規住房市場，只能在山坡等邊緣地帶自行搭建住所。隨著城市低收入群體和跨國移民不斷涌入，貧民區規模持續擴張。1973—1993年間，圣保羅貧民區人口增長了10倍。與此同時，巴西毒品問題日益嚴峻，販毒活動的蔓延使貧民區的社會結構和治理環境更加復雜。
從貧民區到社區：社會的力量
長期以來，貧民區治理始終是巴西城市治理的重要議題。為應對貧民區面臨的多重社會問題，巴西政府采取過多種治理方式。進入21世紀后，巴西政府逐步放棄了過去以隔離、拆除為主的政策取向，轉而探索改善貧民區生活條件的路徑，包括推動自建房項目、完善基礎設施、擴大公共服務供給以及明確產權關系等。在這些舉措的推動下，圣保羅多數貧民區家庭已接入電力和自來水系統，原有的木質住房也被改造為更為穩固的磚石結構。然而，貧民區在社會結構與社區治理層面仍然存在明顯的脆弱性。一些地區開始主動聯合非政府組織、學校、興趣社團等社會力量，圍繞現實問題開展多樣化行動。
為削弱暴力的代際傳遞、提升社區活力，安吉拉花園發起了多項聚焦兒童教育與青年公共參與的社會倡議。調研發現，這些倡議將兒童與青少年教育、青年發展、人居環境改善和社區凝聚力等多重目標加以整合，逐步形成一套以社會力量為主導的城市貧民區治理方案。在訪談中，安吉拉花園的居民多次提到，如今他們已很少再使用“貧民區”這一稱謂，而是用“社區”（neighborhood）來指代世代生活的家園。
一是學校教育的社區拓展。為加強學生與學校之間的聯結，當地公立幼兒園與非政府組織“城市學校學習者協會”建立合作關系。雙方共同開發舞蹈、戲劇表演等藝術文化活動，吸引家長和社區居民參與，營造兒童友好型文化空間；同時，通過組織兒童步行探索活動，在教師和機構人員的陪同下走訪街頭市集，幫助孩子建立地方感與社區認知，也在一定程度上支持本地商業發展；此外，還通過農林復合種植計劃，引導兒童接觸園藝勞動，改善營養狀況，重建基于土地與自然的本土文化認同。
二是通過參與式規劃改善人居環境。高校研究機構聯合非政府組織“活力城市”以及公共和私人贊助方，通過參與式規劃對貧民區街巷、步行環境和公共空間進行改造。“活力城市”對巷道條件開展系統調研，內容涵蓋坡度、通行寬度、臺階狀況及其他安全要素，并在14條不同巷道中開展訪談，收集居民對照明、臺階、扶手、排水等方面的實際需求，從而明確改造重點。調研完成后，項目團隊組織社區居民共同討論解決方案，將本地經驗與知識納入決策過程。同時，通過與藝術家團體合作，開展馬賽克制作、城市家具建造和涂鴉設計等活動，為青年群體提供參與規劃與設計的實踐機會。改造完成后，公共樓梯的使用頻率明顯提升，居民對公共空間的不安全感顯著降低。
三是助力青少年全面發展。為擴大邊緣群體接受高等教育的機會，非政府組織“烏班圖教育網絡”為準備參加大學入學考試的有色人種青少年提供免費輔導課程，幫助其提升進入優質公立大學的可能性。社區工作人員告訴我們，他們自身正是曾經受益于社會組織輔導的本地黑人學生，大學畢業后選擇回到社區工作，使支持與關懷得以延續。除補充學校教育外，“烏班圖教育網絡”還設立文藝沙龍，為青年提供展示詩歌、演講、攝影、舞蹈等藝術才華的平臺。此外，本地青年自發組建鼓社，通過音樂和舞蹈強化青年之間的團結意識與歸屬感。在一年一度的社區狂歡節上，鼓社成員以鼓樂表達對教育、交通、飲用水和文化等公共服務的訴求。手持鼓槌的黑人女性青年形象，逐漸成為安吉拉花園新生代克服暴力、推動變革、展現邊緣群體生存韌性與創造力的象征。
關于巴西貧民區治理的思考
巴西貧民區的形成、演變與治理歷程，為全球超大特大城市的社會治理提供了重要參照。安吉拉花園的社區更新實踐表明，貧民區轉型難以僅依賴自上而下的資源投入或強制性的城市改造，而必須構建融合政府責任、社會力量激活與社區內生動力培育的協同治理體系。
首先，治理理念需從“問題清除”轉為“賦權與融合”。巴西的歷史教訓顯示，早期的隔離、清除政策不僅無法根除貧民區，反而加劇了社會對立與空間排斥。21世紀以來，巴西政府的政策轉向，包括改善基礎設施與公共服務、消除貧民區污名等，為社區穩定與發展奠定了基礎。治理的核心在于承認貧民區居民平等的城市權利，以保障基本公共服務為起點，不斷打破空間與社會隔離，促進貧民區與城市的系統性整合。
其次，社會力量是彌合公共服務缺口、激發社區活力的關鍵引擎。在政府能力與資源有限的情況下，巴西的非政府組織、教育機構、藝術團體等社會力量發揮了不可替代的緩沖與催化作用。安吉拉花園的實踐說明，教育是阻斷貧困與暴力代際傳遞的核心突破口，參與式規劃是提升社區凝聚力和治理效能的有效路徑，而青年賦能是推動變革與社區可持續發展的根本動力。
最后，城市治理必須植根于社區地方性知識和文化傳統，從文化認同中汲取內生動力。貧民區居民借助鼓樂、狂歡節等文化形式表達訴求、凝聚共識，都表明尊重并激活本土文化與社會網絡至關重要。超大特大城市的社區治理不是對外來模式的簡單移植，而是植根于對社區既有社會關系、文化傳統、地方智慧等資源的識別、賦能與培育。
綜上所述，一個有效的社區治理框架應以政府基礎保障責任為基石，以社會組織的專業服務與創新為橋梁，最終以激發社區居民（特別是青年）的自主性與創造力為引擎。其目標不僅是物質環境的改善，更是社會關系的修復、個人能力的提升以及共同體意識的再造。安吉拉花園從“死亡三角”到共同家園的社區更新歷程說明，只有當居民成為自己社區發展的真正主體時，才有可能實現持久的和平，獲得尊嚴與發展。
